Droit de l’urbanisme – Avocats Oillic Audrain Associés

A69 : « raison impérative d’intérêt public majeur » vs « utilité publique »

Par un arrêt du 05 mars 2021, le Conseil d’État a considéré que, eu égard à l’intérêt public du projet de liaison autoroutière Castres-Toulouse, les inconvénients qu’il allait générer, notamment en termes de conséquences pour l’environnement, ne présentaient pas un caractère excessif de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique.

Le maître d’ouvrage avait en effet prévu des mesures suffisantes destinées à éviter, réduire ou compenser les incidences de ce projet sur la faune et la flore, mesures qui seraient, en tout état de cause et si nécessaire, précisées ou complétées à l’occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices en matière environnementale.

Le Tribunal administratif de Toulouse a jugé quant à lui le 27 février 2025 que ce projet ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public majeur.

Un projet définitivement déclaré d’utilité publique mais qui ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public majeur peut donc être mis à l’arrêt.

Comment est-ce possible ?

Tout simplement parce qu’un même projet peut être soumis à deux (ou plusieurs) législations distinctes dont la cohérence n’est pas assurée !

Quelle différence existe-t-il entre une « utilité publique » et une « raison impérative d’intérêt public majeur » ?

Selon le Conseil d’État, une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

La destruction ou la perturbation des espèces protégées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites.

Le préfet peut toutefois déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives :

absence de solution alternative satisfaisante ;
ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;
justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés par la loi et notamment le fait que le projet réponde à une raison impérative d’intérêt public majeur.

Qu’est-ce qu’une « raison impérative » ? Qu’est-ce qu’un « intérêt public majeur » ?

Ces dispositions ont été introduites sans crier gare (mais « au loup »), par un amendement sénatorial, en soirée, lors du débat parlementaire sur le projet de loi d’orientation agricole (Loi n°2006-11 du 5 janvier 2006).

Elles n’ont fait l’objet d’aucune étude d’impact, d’aucune discussion, d’aucun éclairage. Apparemment l’objectif poursuivi était de sécuriser juridiquement les prélèvements de loups !

C’est donc au Conseil d’État qu’est revenu le soin de les définir.

Reprenant l’analyse de la CJUE (CJUE, 29 juillet 2019, affaire C-411/17, point 155), le Conseil d’Etat considère que l’intérêt public majeur, de nature à justifier la réalisation d’un projet, doit être d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par la législation (CE, 03 juin 2020, n°425395).

Le contrôle qu’il opère est un contrôle de l’erreur de qualification juridique des faits (CE, 24 juillet 2019, n°414353). Autant dire que l’appréciation est casuistique, qu’un Tribunal administratif pourra considérer que le projet n’est motivé par aucune raison impérative d’intérêt public majeur, qu’une Cour administrative d’appel pourra considérer l’inverse et que le Conseil d’État pourra juger que cette dernière a commis une erreur de qualification juridique des faits.

Ce parcours est tout à fait classique en contentieux administratif.

L’enseignement qui peut être tiré du jugement du Tribunal administratif de Toulouse est que, dès lors qu’un projet est susceptible d’affecter la conservation d’espèces animales ou végétales protégées et de leur habitat, la déclaration d’utilité publique n’est plus un sauf-conduit.

Cette insécurité juridique est bien regrettable. Elle est coûteuse et démotivante. Pire, elle alimente l’idée d’impuissance de la gouvernance démocratique.

Ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’urgence sanitaire

L’ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’urgence sanitaire, modifie l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période.

Afin d’éviter qu’une purge trop tardive des délais de recours contre les autorisations de construire paralyse le secteur de la construction et constitue un frein important à la relance de l’économie, le terme de la période de suspension des délais de recours est fixé au 23 mai 2020, toujours avec un minimum de sept jours pour permettre aux justiciables de saisir la juridiction.

Pour les mêmes motifs, les délais d’instruction des demandes d’autorisation, de certificats d’urbanisme, des déclarations préalables ainsi que les procédures de récolement reprennent leur cours à compter du 24 mai 2020.

Les délais impartis à l’administration pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une autorisation d’urbanisme, relèvent de ces mêmes dispositions et reprennent donc leur cours à compter du 24 mai 2020.

Le régime du retrait d’une autorisation d’urbanisme relève également de ces mêmes dispositions, et non plus de celui de l’article 7 de l’ordonnance n° 2020-306 précitée.

Les délais d’exercice du droit de préemption impartis pour répondre à une déclaration d’intention d’aliéner reprennent également leur cours à compter du 24 mai 2020.

Construction de logements et sécurisation des autorisations d’urbanisme

Le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 modifie le code de justice administrative et le code de l’urbanisme afin d’apprécier au plus vite la légalité des autorisations d’urbanisme.

Les modifications sont les suivantes :

obligation de confirmation dans le délai d’un mois, sauf en cas de pourvoi en cassation, du maintien de la requête au fond après le rejet d’un référé-suspension pour défaut de moyen sérieux ;
prolongation jusqu’au 31 décembre 2022 de la suppression du degré d’appel pour certains contentieux en urbanisme ;
le certificat d’obtention d’un permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l’objet d’une déclaration doit désormais mentionner la date d’affichage en mairie de l’avis de dépôt prévu à l’article R.* 423-6 ;
l’obligation de notification d’un recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation est étendue à toute décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol ;
aucune action en vue de l’annulation d’un permis de construire ou d’aménager ou d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable n’est désormais plus recevable au-delà d’un délai de six mois (contre un an auparavant) à compter de l’achèvement de la construction ou de l’aménagement ;
à peine d’irrecevabilité les requêtes doivent être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l’occupation ou de la détention de son bien par le requérant et, s’il s’agit d’une association, des statuts de cette dernière ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture ;
les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux, passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense ;
le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu’il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens ;
le juge doit statuer dans un délai de dix mois sur les recours contre les permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou contre les permis d’aménager un lotissement ;
toute personne peut enfin se faire délivrer par le greffe de la juridiction devant laquelle un recours est susceptible d’être formé contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, ou contre un jugement portant sur une telle décision, un document qui, soit atteste de l’absence de recours contentieux ou d’appel portant sur cette décision devant cette juridiction, soit, dans l’hypothèse où un recours ou un appel a été enregistré au greffe de la juridiction, indique la date d’enregistrement de ce recours ou de cet appel.

Ces modifications entrent en vigueur à compter du 1^er octobre 2018, sauf la prolongation jusqu’au 31 décembre 2022 de la suppression du degré d’appel pour certains contentieux en urbanisme, qui entre en vigueur dès le 20 juillet 2018.